Эдуард Шульц

Местное самоуправление, его ресурсы и роль в созидании

гражданского общества в России

1.О сути предмета рассмотрения.

Предлагаемая для рассмотрения проблема может показаться сравнительнопростой, если ресурсыпонимать в узком смысле, а смысл гражданского общества и роль местного самоуправления (МСУ) в его формировании предполагать самоочевидными.РесурсыМСУ в узком смысле понимают обычно как совокупность материальных (в первую очередь – финансовых)средств, необходимых для нормального его функционирования.

Но, во-первых, чтобы не терять за деревьями леса, не стоит переключаться на частные задачи, не разобравшись в cоотношении частей и целого, в их приоритетах, в их роли и месте в образуемой ими системе. Совершенно очевидно, например, что размер финансированияМСУ,его источники, их специфика не могут рассматриваться вне связи с численностью населения (величиной общины), с размерами подведомственнойМСУтерритории, с её эконом-географическими параметрами и тесно связаны с объёмом предметов ведения, ответственности и полномочий по ним, принятым на себя общиной. Иначе говоря, нельзя приступать к перераспределению национального ресурса из госсектора в МСУ, не определившись в вопросе о необходимости МСУ, его роли, преимуществах и эффективности, в его возможностях поэтапно принять на себя значительную часть бремени управления и ответственности без потерь в качестве управления обществом и не определив при этом объём, возможность и условия поэтапной же передачи необходимого для этого ресурса.

Во – вторых, что значит нормальное функционирование МСУ -института, смысл которого не вполне ясен даже некоторым современным учёным, весьма нечётко очерчен в Конституции РФ(КРФ),совершенно неудовлетворительно прописан в действующем законодательстве (к этому мы ещё вернёмся) и почти повсеместно не востребован ни населением, ни, тем более, властями предержащими, пребывающими в цепких объятиях патерналистской ментальности? Не так ли же «просто» исчислить необходимые для этого средства, как воздать каждому по его труду? В эпоху, когда тоталитарная государственная власть простиралась «от Москвы до самых до окраин», она могла не утруждать себя расчётами необходимого уровня обеспечения нужд и запросов местного населения. МСУотсутствовало, и проблемы его нормального функционирования не существовало. Бесконтрольно тратя основную часть средств на вооружение и поддержку режимов«социалистической» ориентации, на борьбу с инакомыслием, власть концентрировала усилия на сохранении режима. И эта стратегия себя не оправдала – режим рухнул. Но и теперь ещё значительной частью населения, как показывают опросы общественного мнения, признания и действия некоторых политиков, прежняя модель системы управления воспринимается как вполне жизнеспособная, что на самом деле ошибочно.

Откровенные высказывания о неясности смыслаи, даже, ненужности МСУ для Россиибыли весьма распространены в начале 90-х годов, что и понятно. Но повторялись они и в конце десятилетия, и в новом столетии. В коллективной монографии сотрудников ИСЭПРАНиИнститута управления и экономики[1], например, находим подтверждение сказанному (стр. 17): « Даже само понятие местного самоуправления является полем, где сталкиваются различные, а порой и диаметрально противоположные взгляды. <…>В настоящее время в литературе нет однозначного определения местного самоуправления.»А в наше время доктор исторических наук профессор Российской академии гос. службыЗ.М. Зотова в докладе по проблеме МСУ[2]отмечает, говоря о его смысле:«Десять лет прошло, тем не менее, в этом вопросе нет ясности.» И «вносит» ясность: « С одной стороны, это уровень местной власти. <…> А вот другая сторона его – это, конечно, институт гражданского общества.»Сделаем вид, что не замечаем здесь неточности в отождествлении власти (хотя бы и местной) cМСУ, но согласимся, что нет в этом высказывании и определения сути МСУ, пригодного для практических целей, как, впрочем, нет его ни в действующем федеральном рамочном законе, ни в рассматриваемом в настоящее время в Государственной Думепроекте нового, ибо то, что приведено в качестве дефиниции МСУ в глоссариях этих документов, не удовлетворяет элементарным требованиям здравого смысла.

Приведу ещё один весьма показательный современный  образец«понимания» смыслаМСУ,предложенный доктором экономических наук, специализирующимся в вопросахМСУ, профессоромСПбГУ и не просто депутатомГос. Думы, а ещё и членом рабочей группы ГоссоветаРФпо вопросам развитияМСУвРоссии В.Н. Ивановой.В интервью местной газете («Муниципальная перспектива» №2 от 22.04.03, М.О. г. Петергоф)Валентина Николаевна резюмирует: «По закону 1995 года муниципальное образование вряд ли можно отнести к органам власти, ибо эта система самоуправления была создана с довольно ограниченными функциями.»Что и говорить, «образования» к «органам»(тем более, - к органам власти) отнести невозможно – это даже студенты-медики знают – и если здесь просматриваетсякакая-либо ограниченность, то уж, конечно, не в функциях «этой системы». Если это и оговорка, то весьма красноречивая.

Что дело обстоит не лучше, если не хуже, с пониманием сути гражданского общества, возможности его созидания в России в обозримом будущем, роли государства в этом процессе и применимости в нём зарубежного опыта, - можно было бы подтвердить многочисленными, в том числе и взаимоисключающими, цитатами из докладов на прошедших в Санкт - Петербурге 3-х общественно-научных форумах по этой проблеме. Где же выход, и есть ли он вообще, и нужно ли его искать?Может быть, прислушаться к «аргументам»«эволюционистов», предлагающих «поспешать не торопясь»? На том основании, что вотже благополучные «западные нации» строили свою систему управления (включая и самоуправление), а вместе с нею и гражданское общество, в течение нескольких веков, и нам поэтому не следует торопиться: пусть процесс сам собой развивается«снизу», ибо насаждениес благими намерениямимоделей управления«сверху» ни к чему хорошему, как правило, не приводит. Такой позиции придерживался, например, мэр Санкт-Петербурга, уважаемыйА. А. Собчак. И разве он один?Насаждать, конечно, не следует, но именно с этим ( в случае с МСУ) мы теперь и имеем дело, причём, народу – сюзеренугрубо навязывается грубая (не продуманная и несовершенная ) модель. Результат, как говорится, налицо: идея профанирована «реформаторами» и отвергнута теми, кого они пытались таким образом насильно осчастливить.

Не согласиться ли и с теми, кто считает, что теоретические изыскания в этой сфере, хотя и не бесполезны,могут развиваться «параллельным курсом» по отношению к практике созидания гражданского общества, тем более, что многим до сих пор не ясно, что это за формация? Ведь развивались же преуспевающие ныне западные страны, не опираясь на теорию. Почему нам такой путь заказан? Можно доказать несостоятельность таких «аргументов», их ущербность и вредоносность, но обширность темы позволяет сделать это только в сжатой тезисной форме[3].

Во-первых, идеи и теоретические изыскания религиозных реформаторов, социалистов, просветителей, философовс эпохи раннего средневековья, если не с античных времён, и до наших дней оказывали и оказывают непосредственное влияние на зарождение и вызревание гражданского общества, на осмысление народами роли государства и других создаваемых ими управленческих институтов. И потом, как же строить что-либо, не отдавая себе отчёта в сути созидаемого, в его последствиях и в приемлемых для этой цели средствах?

Во-вторых, несовершенство теорий, их неполнота вынуждали сообщества заполнять зияющие пробелы методом проб и ошибок, которые (не будем забывать об этом!) обходились им дорогой ценой, измеряемой десятками миллионов человеческих жизней. К слову сказать, не мешало бы исходить из этой цены, воздавая по заслугам адекватным,спекулятивным и просто ошибочным социальным моделям, схемам, прогнозам и законопроектам.

В-третьих, с учётом объективно действующего фактора «ускорения времени»(темпов развития общества)необходимо признать, что и у европейцев в нашем столетии не было бы возможности тратить много времени для поиска и налаживания оптимальной модели системы управления обществом. Для диктуемого суровой необходимостью ускорения этого процесса им пришлось бы опереться не на общие умозрительные схемы, а на конкретные выводы позитивных наук и накопленный собственный и мировой опыт, благо, что и опыт есть, и науки не стояли на месте, в том числе и социальные. И организован был бы этот процесс как двунаправленный, когда государство не доводит ситуацию в стране до критической точки, а заблаговременно и с действительным уважением к народу – сюзерену создаёт условия и гарантирует режим наибольшего благоприятствования для роста его самостоятельности и гражданственности, самоуважения и ответственности, т.е. для формирования нового, «конкурентно способного» (по проф. СПбГУА.И. Юрьеву[4]) человека; для успешного преодоления реальных трудностей, неизбежно возникающих при реформировании такой ответственной и сложной сферы жизнедеятельности, как управление. А население, со своей стороны ( «встречное» движение), с доверием и пониманием относясь к усилиям властей, с энтузиазмом принимается за наведение порядка в своём доме, посёлке, городе и в стране.

Тем не менее, и в наше время многие проблемы управления социумом остаются не решёнными даже нафилософском уровне: до сих пор являются предметом дискуссий вопросы свободы и необходимости, права и власти, её легитимности и пределов, соотношения её консервативной составляющей (гос. власть) и оперативной (самоуправление) и другие. То есть здесь объективно существуют не преодолённые ещё принципиальные трудности. Но установлены, по крайней мере, некоторые общие принципы социального развития, тенденции социального прогресса, учитываемые в практике развитых государств (например, принцип «диффузии власти») и, увы, игнорируемые - в нашем. А у России тем более нет времени для «раскачки», так как в силу ряда известных объективных причин она отстала в своём развитии от соседей несмотря на свой значительный (и соблазнительный для многих!) ресурсный потенциал. Как было доказано автором с опорой на предложенный им фундаментальный оптимизационный принцип минимума социального действия (ПМСД)[5], социум, опередивший в своём развитии другие, имеет высокие шансы надолго, если не навсегда, сохранить за собой это лидерство, т.к. более развитый социум и развивается более быстрыми темпами.

(противоположности сходятся), что приоритет должен быть отдан экономике. Всякого рода «идеалисты»признают главенство за «национальной идеей», духом нации. «Государственники» считают первостепенной задачей усиление государственной власти, которое истолковывается, обычно, в контексте сильной руки, «железной дисциплины», «ежовых рукавиц» и т.п. версий власти в рамках патерналистскойпарадигмы. На самом деле это даже не триединая, а многофакторная задача. Но если исходить из представления о социуме как самоорганизующейся (негэнтропийной) системе, то следует признать приоритет функции управления в такой системе. Однако эта функция реализуется не только через институты гос. власти: не менее существенными являются все формы самоуправления, включая и стихийное. Следовательно, усиление власти означает усиление народовластия, т.е. всех его составляющих.

Верно, роль МСУи других форм самоуправления возрастает по мере «вызревания» социума, роста его лабильности, динамичности, обусловливающих процесст. н. «диффузии власти». У отсталых народов приоритетной остаётся государственная власть (этатическая парадигма) с приматом насилия. Можно с опорой на сравнительную статистику показать, но вряд ли в этом есть необходимость, что население России не относится к числу отсталых в современном понимании. Отстала и оказалась не адекватной уровню его развития система управления страной, которая и теперь с удивительной изобретательностью «реформируется», практически не изменяясь, что, как известно, чревато катастрофой. Парадокс между указанным выше несоответствием и известным, ставшим уже афоризмом, утверждением, что каждый народ достоин своей власти, является кажущимся и как раз указывает на неустойчивость, не долговременность существующей в нашей стране ситуации, на высокую вероятность очередной попытки разрешения её революционным путём с целью установления этого соответствия. И так как по ряду известных причин местное самоуправление оказалось в нашей стране в наиболее критическом состоянии, а роль его, как адаптивной составляющей системы управления,в стремительно изменяющихся условиях объективно возрастает, то без всякого преувеличения можно сказать, что для современной России реформа МСУ, наполнение его реальным содержанием, относится с учётом вышесказанного к важнейшим вопросам национальной безопасности.

В недавнем прошлом вся полнота власти принадлежала государственным структурам – государству. С крушением тоталитаризма значительную часть властиdefacto захватили криминальные элементы, их структуры (по оценкам экспертов, до 60%от бюджета страны контролируется ими, и они практически безнаказанно уничтожают всякого, кто встаёт у них на пути). Государство самостоятельно вряд ли справится с этой ситуацией, даже если и возложит на себя такую миссию. Но в любом случае оно безотлагательно и внятно должно решить, с кем справедливей и перспективней делить властные полномочия: с криминальным миром, живущим по собственным правилам и вовсе без правил, или с законопослушными гражданами в рамках не профанированного МСУ .

Возникает, однако, резонный вопрос, а не вышла ли ситуация из-под контроля коррумпированной и «провисающей» системы гос. власти?В состоянии ли она, не трансформируясь в автократию, без внешнего вмешательстваили решительного и целенаправленного привлечения внутреннего ресурса радикально исправить ситуацию к лучшему, избавить Россию от непомерного бремени, ига «бандократии»?

Что может означать в современных условиях внешнее вмешательство в систему управления страной?Ведь времена приглашения варягов на княжение канули в лету.Здесь могут реализоваться несколько версий, одна из которыхна наших глазахпродемонстрированагосударствамиЗападной Европы и СШАв отношении тоталитарных режимовЮгославии и Ирака.Вряд ли это приемлемо для России в том или ином исполнении, как и возвращение к тоталитаризму. Альтернативная возможность(с опорой на внутренний ресурс)заключаетсяв безотлагательном целенаправленном и планомерном становлении и развитии в России МСУ .И другого, полагаю, не дано: такому судьбоносному для всего мира государству, как Россия, мировая цивилизация не позволит разлагаться у всех на виду и с тяжелейшими глобальными последствиями.Ведущаяся в настоящее время кампания с претензией на реформирование МСУ (обсуждение в Гос. Думе проекта закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ») ни в коей мере не может быть отнесена к явлениям такого масштаба. Это красноречиво подтверждается, в частности, отсутствием необходимого законодательного «сопровождения» проекта, обеспечивающего возможность его реализации, и поданными ко второму его чтению шестью тысячами поправок к нему.

Но главное - в том, что отсутствует научно обоснованная адекватная (а, значит и отличная от предложенной в обсуждаемом законопроекте) модель системы управления; отсутствует широко обсуждённая и принятая в ранге закона федеральная программа реформы с её принципами, этапами и необходимыми для реализации ресурсами. Предложенная«новая»версия упомянутого федерального закона так мало отличается от ныне действующего (точнее, бездействующего),что вполне могла бы (в своей конструктивной части) быть реализована в форме дополнений и изменений к существующему. Но и в этом случае надеждына улучшение ситуации в системе управления страной с введением этой версии закона были бы эфемерны. Скорее, следовало бы ожидать ухудшения этой ситуации,т.к. положительные изменения, вводимые им, незначительны, а иные – спорны; вред же от неизбежной задержки в развитии процесса освоения правового поля МСУс появлением нововведений не вызывает сомнений. Несоответствий в упомянутом законе столько, что проще заменить его целиком, чем обсуждать в деталях и предлагать поправки. И начинаются они с размытых и нелепых дефиниций, с предложения не демократичной и не жизнеспособной методологии становления МСУвнашей стране.

Десять лет тому назад автором была сформулирована, обоснована и вместе с другими предложениями направлена в Комитет по взаимодействию с Советами народных депутатов и развитию МСУВерховного Совета РСФСР концепция реформы системы управления РФ с опорой на самоуправляющуюся местную общину (коммуну) как базовый элемент. Во взаимодействии с автором эта концепция прорабатывалась Комитетом, но тотальный разгон Советов в стране в 1993 году прервал эти усилия. Концепция дорабатывалась автором самостоятельно и на её основе им во взаимодействии с депутатом Г. Д. РФ от ПетербургаА.Г. Головымв 1995 г. были предложены и переданы в соответствующий комитет Г. Д.дополнения и изменения в обсуждавшийся тогда в Гос. Думе РФ, а ныне действующий, рамочный федеральный закон о МСУ.Поправки не были учтены, и в этом, как показала практика, одна из основных причин нежизнеспособности этого закона.

Три года тому назад автор разработал и предложил Федеральному Собранию РФ (через некоторых действующих депутатов Гос. Думы РФ), а также некоторым политическим деятелям и учёным собственную модель МСУ в РФ, обличённую в форму новой версии главы8 КРФ. Ни у кого она не вызвала возражений, но и предметного обсуждения её содержания, заложенных в неё принципов, увы, не состоялось. Хотя и то, и другое находится в полном соответствии с духом действующей Конституции и лишь устраняет ряд содержащихся в упомянутой главе неопределённостей, предложенная модель существенно отличается от прописанной в обсуждаемом проекте федерального рамочного закона. В силу этих обстоятельств предложенная версия может быть использована, если не в качестве новой редакции гл. 8 КРФ, то в качестве базисной конструкции федерального закона об общих принципах организацииМСУ в РФ. Заложенная в неё идеология и основные дефиниции приводятся и обосновываются в написанном авторомразделе 9 монографии («Гражданское общество. Истоки и современность» под ред. И.И. Кального и И.Н. Лопушанского,2-ое издание, дополненное, С-Пб Юридический центр Пресс, 2002. -296 с.).

2. О ресурсахМСУв собственном и широком смысле слова.

По оценке специалистовдо 70%всех полномочий, принадлежавших ранее гос. власти, должны были перейти по федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (№154-ФЗ от 28.08.95)в сферу МСУ.Понятно, что и соответствующая часть бюджета страны должна была стать «муниципальной». Федеральный закон«О финансовых основах местного самоуправления вРФ» ( № 126 – ФЗот 25.09.97), вообще говоря, открывал такую возможность. Тем не менее, по свидетельству, приводимому в работе«Основы муниципальной экономики» ( М.: Весь Мир,2000,235 с.), «В настоящее время доля местных финансовых ресурсов в структуре консолидированного бюджетаРФсоставляет около 22% .При этом явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов…»Новая редакция Налогового кодекса существенно урезала финансовые возможности МСУ. Фактическое отсутствие у общин муниципальной собственности лишает их возможности маневра для компенсации негативных последствий этой законодательной экспансии на реальное «эмбриональное» МСУ вРФ.

Совершенно очевидно, что при современном уровне теневой экономики, казнокрадства и коррупции у государства нет и не предвидится (по крайней мере, в ближайшем будущем) необходимых средств для гарантированного обеспечения гражданам реализации права на МСУ.Да и граждане в подавляющем своём большинстве не очень-то этого желают, не видя в том своей выгоды.

Зададимся вопросом, сколько именно средств должно было бы передать государство в сферу МСУ,одномоментно взваливая на него указанный выше объём полномочий? Проще всего эта сумма определяется как те затраты, которые несло государство по осуществлению этих полномочий до их передачи. Но, во-первых, эти затраты из разряда начислявшихся по «остаточному» принципу[6], а во-вторых, реальные, доходившие до населения, средства были всегда меньше начисленных, т.е. были хронически недостаточными. Значит, передача этих средств в указанном объёме не решает проблемы обеспечения нормального функционированияМСУвРФ,что ещё более ослабляет всю систему управления страной. Но больших средств на становление и развитие МСУ,как уже отмечалось, современное государство выделить, вероятно, не сможет. Где же выход?

Известные преимущества МСУ в сравнении с местным гос. управлением (и его современными суррогатами) позволили бы получить дополнительно, сэкономить и ввести в оборот средства, соизмеримые с бюджетом страны, включая и его теневую составляющую. Происходит это оттого, что в системе МСУ, примерно, на50% увеличивается собираемость налогов и, примерно, на столько же возрастает экономность их расходования. Если учесть ещё адресностьсоциальной помощи и более эффективное управление муниципальной собственностью, чем государственной, то можно сделать совершенно определённый вывод, что при опоре наМСУ вместе с улучшением качества жизни населения и укреплением системы управления государство получает возможность в короткий срок практически удвоить «социальную» составляющую бюджета без затрат на долговременную и дорогостоящую капитальную реконструкцию производства, за счётгораздо меньших, но не менее эффективных, вложений в реформу системы управления, в создание не профанированного МСУ.Необходимо, однако, учитывать, что высвобождение этого ресурса не может быть одномоментным и равномерным в столь неоднородной по многим условиям стране, как Россия. И этот процесс не может и не должен происходить ни стихийно, ни путём привычного для российских властей насильственного «осчастливливания»своего народа.

Былобы совершенно не оправданным «обрушение» на не подготовленную к этому систему МСУ2/3 гос. бюджета и огромного объёма полномочий и ответственности.Но и промедление со становлением и развитием МСУв нашей стране смерти подобно. Следовательно, необходима оптимизация процесса усиления демократической власти в стране.Необходима научно обоснованная комплексная и принятая в ранге федерального закона долгосрочная программа реформы системы управления вРФ с акцентом на приоритетное развитие МСУи политическая воля для организации и осуществления двунаправленного процесса («сверху»и «снизу» ) укреплениясистемы управления в стране. Необходим достаточно длительный (возможно, пятилетний)переходный период с особым «страхующим» режимом управления на местах и постепенной понятной планомерной процедурой передачи полномочий и ответственности по предметам ведения (особенно, совместного) и необходимых ресурсов для их успешной реализации. Длящийся уже без малого десть лет период становленияМСУв РФ переходным не является, ему, скорее, соответствует определение депрессивно-выморочного или вынужденно-бутафорского. Но нет худа без добра, и этот дорогостоящий (не только в финансовом смысле) затянувшийся «эксперимент» убедительно доказывает неприемлемость, недопустимость в дальнейшем подобных методов реформирования в столь ответственной сфере, если не ставить своей целью мучительную гибель государства или не подползать к ней с«благими» намерениями.

Должна быть разработана и применена достаточно гибкая (дифференцированная) система ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований. Там, где не хватает постоянных финансовых источников, их дефицит должен быть решительно компенсирован передачей муниципалитетам соответствующего объёма государственной собственности, в первую очередь – земли. С учётом того, что по официальным данным около четверти пахотных земель в стране в настоящее время выведены из сельхозоборота, и прекратили существование находящиеся вблизи них «неперспективные» деревни,потери для современной гос. власти окажутся не ощутимыми при передаче их муниципалитетам. Но земля будет вовлечена в хозяйственный оборот, приобретёт рыночную стоимость, операции с нею выйдут из «тени», а местные общины (коммуны) приобретут не достающие им источники жизнеобеспечения.

Предоставление им (в установленном законом порядке) свободы в вопросах учреждения, объединения и дробления, в образовании ассоциаций с частичной передачей полномочий и собственности в совместное ведение; разного рода функциональных округов – на договорных началах – значительно усилят их адаптивные возможности и сделают не нужными старания современных «реформаторов», навязывающих фактически двухуровневую модель МСУ.

Невозможно не выходя из темы изложить здесь другие моменты предложенной концепции, но, видимо, уместно перечислить некоторые из не используемых до сих пор и, вероятно, не до конца осознанных ресурсных возможностей системыМСУ.

● Местная община (коммуна) -- именно она выступает субъектом муниципального права, а не территория, хотя и населённая, --вовлекая население в управление, с наибольшей эффективностью формирует из него граждан. А граждане – новое качество населения, опора государства, его существенный ресурс.

●Оставляя за собой значительную часть полномочий, т.е. «выполняя на местах всё, что может выполняться на местах», в том числе и переданные (делегированные) ей в лице её органов управления некоторыегосударственные полномочия, община существенно разгружает органы гос. власти, предоставляя им возможность более продуктивно заниматься собственно государственнымифункциями.

●Община обладает способностью «самонастройки» - оптимизации своего размера (по численности населения и подведомственной территории) при имеющемся у неё квазипостоянном объёме властных полномочий и - по необходимому ей в данных условиях объёму полномочий при квазистабильной численности населения. Это замечательное и пока совершенно не используемое естественное свойство общины, значительно удешевляющее и упрощающее процедуру наделения общин полномочиями и собственностью, наиболее полно реализуется в условиях, сохраняющих для них свободу маневра.

●Обеспечивает наиболее тесную естественную прямую и обратную связь управленческих структур с населением и«пешую доступность» органов управления, их расположение«на расстоянии вытянутой руки».

●Делает деятельность управленцев непосредственно контролируемой членами общины, «прозрачной» для населения.

●Значительно повышает эффективность наполнения бюджета и расходования бюджетных средств, эффективность управления в целом.

●Являясь оперативной составляющей системы управления, адаптирует действие законов на подведомственной общине территории при решении вопросов местного значения, издавая подзаконные нормативные акты в пределах своей компетенции.

●Закрывает бреши в правовом поле, принимая через посредство представительных органов общин к самостоятельному (под свою ответственность) рассмотрению вопросы, не отрегулированные действующим законодательством, существенно облегчая тем самымжизнь законопослушным гражданам и усложняя её криминальному элементу на подведомственных общинам территориях.

●Выступает, используя принадлежащеепредставительным органам общин право законодательной инициативы, в качестве источника актуального и адекватного нормотворчества. В сочетании с возможностями, указанными в двух предыдущих пунктах, это позволяет значительно сократить время вхождения жизни общества в правовое русло, свести к минимуму негативные последствия ошибок в нормативных актах.

●Охватывая практически всё население страны, обеспечивая адресность (следовательно и большую справедливость) социальной помощи и защиты, обладая мобильностью оперативной составляющей системы управления, снимает или, по крайней мере, смягчает социальную напряжённость в стране, устраняет многие её источники; позволяет сделать систему управления в целом более гибкой, полной и адекватной, а всё общество – более устойчивым при большей его динамичности. С позиции упомянутого вышеПМСДименно это качество придаётМСУкак аргументув социальном прогрессе высокий весовой коэффициент. Как наиболее заинтересованная в этом управленческая структура, становится «инкубатором» и покровителем малого и среднего бизнеса, созидателем среднего класса.

●Наиболее эффективно, как свои собственные, защищает интересы населения и отдельных граждан на подведомственной территории.

●Является не только важнейшим институтом гражданского общества, но и наилучшим социальным инструментом для обеспечения«двухстороннего движения» в созидании этого общества.

●В государствах с федеральным устройством, кровно заинтересованное в федеральной поддержке и защите, выполняет роль структуры, цементирующей федеральную систему, усиливающей федеральную составляющую гос. власти в её неизбежном противостоянии с региональными элитами.

●В то же время в союзе с региональными властями противостоит возможности срыва центральной власти в авторитаризм, что для современной России всё ещё остаётся актуальным.

●Производя естественный отбор в массе вовлечённых в управленческую деятельность, представляет собой непревзойдённую «кузницу» авторитетных и опытных управленцев.

●В заключение не лишне, вероятно, повторить высказанный уже (но в другой форме) тезис о том, чтоМСУ – наилучший социальный инструмент преодоления в населении и у властей предержащих патерналистской ментальности, так сильно тормозящей прогрессивные начинания, мешающей пробуждению инициативы и избавлению от иждивенческих настроений, с одной стороны, и побуждающей постоянно «гнуть через колено» - с другой.

●И ещё: ресурсМСУ – это жизненный ресурс общества в целом, «извлекаемый» из него в его же интересах и с его же согласия (!) путём совершенствования структуры системы управления обществом в соответствии с требованием времени (с учётом его «ускорения»), путём «диффузии власти», т.е. постепенного перетекания властных полномочий от органов гос. власти черезМСУв Третий сектор и далее – в стихийное самоуправление полноценных сознательных граждан. И так как нет пределов совершенству (совершенству граждан и гармоничности их отношений – в том числе), то и процесс этот будет длительным. Но это несравненно лучше скорой всесокрушающей и трагичной по последствиям слепой нетерпеливой ненависти, доведённой до уровня классового антагонизма и неизменно порождаемой, в конечном счёте, неадекватностью системы управления обществом.

●Это ничем не заменимый ресурс, который общество использует и наращивает для гармонизации общественных отношений, усиления устойчивости своего развития, для большей адаптивности к возможным сложным и внезапным изменениям условий обитания, для создания нового человека, более адекватного новым быстро изменяющимся условиям.

Именно эти преимущества сбалансированной системы управления, в которой МСУ занимает отведённое ей объективными закономерностями место, привели развитые государства к провозглашению и реализации лозунга: «местного самоуправления – сколько возможно, государственной власти – сколько необходимо», что может быть сформулировано и иначе: всё, что может быть сделано на местах, должно делаться на местах и должно быть ресурсно обеспечено.

16.04.03                         Э.О. Шульц

Текст доклада на заседании круглого столапо проблемам МСУв рамках«Форум – 2003» 17 – 19 апреля в СПбГУ.